國家發展改革委辦公廳關（guān）於印發《政府和（hé）社（shè）會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試（shì）行版)》的通知

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革（gé）委：

　　按照國務院辦公廳轉發國家（jiā）發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機製（zhì）的指導意見》有關要求，我們（men）製（zhì）定了《政府和社會資本合作項目特許（xǔ）經營方案編寫大綱(2024年試行版)》。現印發給你們，請按照執行。

　　國家發展改（gǎi）革委辦公廳

　　2024年3月20日

　　政府和社會資本合（hé）作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第（dì）一部分（fèn）　概　述

　　一、項目概況

　　項目全稱及簡稱，建設依據、建（jiàn）設目標和（hé）任務、項目功能和定位（wèi）、建設地點、建設工期、建設內容和規模、投資規模和（hé）資金來源，主要需求（qiú）和（hé）產出(服務)，主要技術經濟指標，前期工作進展情況等。

　　如項目涉及存量資產（chǎn），應說明存量資產內容、資產賬（zhàng）麵價值與評估價值、資產權屬或權利、存量債務、建（jiàn）設運營時間、資產運（yùn）營（yíng）與效益情況（kuàng）等。應說明存量資產評估情況(含評估單位、評（píng）估目的、評估方法等)，並將（jiāng）評估報告作為（wéi）附件。涉及改（gǎi）擴建（jiàn）的（de），應說明（míng）改擴建和存（cún）量資產的（de）關係。

　　二、項目實（shí）施機構等

　　實施機構、政府出資（zī）人代表(如有)基本情（qíng）況、職責及其獲（huò）縣級以上（shàng）人民政府授權情況，並將相關授權證明文件作為附件。

　　三（sān）、特許經營主要（yào）內容

　　簡述收費渠道和方式、特許經營實施方式、特（tè）許經（jīng）營（yíng）期（qī）限、特許經營者的條件和選擇方（fāng）式、特許經營服務範圍。說明項目建設期是否提供政府投資支持、政府（fǔ）投資支持方（fāng）式（shì）和預計金額或比例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補（bǔ）貼期（qī）限、具體補貼方（fāng）式等;以及其他需要說明的內（nèi）容。交通（tōng）運輸（shū）等相關專業領域（yù）可結合行業自身（shēn）特點，開展行業審（shěn）查工作，明確技術要點、資金安排等信息（xī），作為編製和完善特許經營方案的依據。

　　四、政府承諾（nuò）和保障

　　政府對項目前期、建設和運營期間的工作協助與支持，用地(用海)和（hé）移民搬遷安置（zhì）補償，排（pái）他性約定等作出的承諾和保障等。

　　第二部分　項目可行性分析

　　一、建設（shè）必要性

　　簡述項目建（jiàn）設（shè）背景及對（duì）項目（mù）所提供產品或服務的公共需求，分析其與重大戰略（luè）、發展（zhǎn）規劃、產業政策等政策和規劃的（de）符合性，論證項目建設的必要性和建設（shè）時機的適當性。在需求分析的基礎上，提出擬建項目功能定位、近期（qī）和遠期目標、產出(服務)的需求總量及結構。

　　二、建設（shè）方案分析

　　詳細論述項目選址或選線方案、主要建設內容及規模（mó）、建設主要約束條（tiáo）件（jiàn）、用地(用海)方式、選址地質條件（jiàn）、周邊配套情況(如用水、用電、道（dào）路等)、建設（shè）工（gōng）期和主要進（jìn）度節點（diǎn），以及正常運營年份應達到的產出能力（lì）和服務要求。明確項目預（yù）期達（dá）到的建設標準、工程質量和安全（quán）管理目（mù）標等（děng）要（yào）求。通過技術、設（shè）備和工程方案的比選，確定項目（mù）初步建設方案（àn）。

　　大（dà）型、複（fù）雜及分期建設項目應根據項目整體規劃、資源利用條（tiáo）件及近（jìn）遠期需求（qiú）預（yù）測，明確項目近遠（yuǎn）期建設規模（mó）、分階段建設目標和建設進（jìn）度安排，並說明預留發展空間及其合理（lǐ）性、預留條件對遠期規模的影響等。

　　估算擬建項目從籌建（jiàn）、施工至投產所需的全部建設投資，包括建築工程費（fèi）、設備購置費、安裝工程費、工程（chéng）建設其他費和預（yù）備費（fèi）等。

　　三、要（yào）素保障條（tiáo）件

　　根據項目選址或選線（xiàn）方案，以及（jí）建設內容和規模（mó）等要求，分析項目的要素保障條件及落實情況。說明有關（guān）部門針對項目規劃、選址、用地(用海)等反饋（kuì）意見情況。如已辦理相關行政許可手續，說明進展情況。

　　(一)用地用海條件。

　　說明擬建項目用地總體（tǐ）情況和（hé）土地利（lì）用現狀，分（fèn）析土地要素條件、底線紅線約束情況，提出節約集約用地要求。如涉及用海用島，應明確具體方式、位置和（hé）規模等內容。

　　(二)資源環境承（chéng）載能力、生態環境敏感區等其他支撐條件。

　　說明項目與“三線一單”生態環境（jìng）分區管控要求符合性，說（shuō）明水耗（hào）、能耗、汙染物排放總量（liàng）和碳排放（fàng）、生態環境（jìng）敏感區約束等其他支撐條件。

　　四、運營服務要求

　　在保證達到產（chǎn）出能力和服（fú）務要求（qiú）的前提下，研究提出項目運營需要落實的外部條件、運營服務內容、應遵循的標準和（hé）質（zhì）量規範以及安全保障要求。

　　五、主要風險識別和分析

　　從項目自身角（jiǎo）度，識別和分（fèn）析項目準（zhǔn）備、建設、運營、移交（jiāo）階段的政策、經濟、社會、工程（chéng）、環境、資（zī）金等方麵的主要風險。

　　第（dì）三部分　特許經營模（mó）式可行（háng）性論證

　　一、項目屬性分析

　　分析項目（mù）是否屬於具有一定公益性且存在經營收入的項（xiàng）目。市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特（tè）許經營模式;不得將（jiāng）以上類型中無（wú）關聯關係的項目相互“打捆”，或者與適合采用（yòng）特許經營（yíng）模式的項目“打捆”開展（zhǎn）政府和社會資本合作。

　　生活垃圾收運處理一體化、廠網一體化的汙水管網、供熱管（guǎn）網、供水管（guǎn）網等項目，綜（zōng）合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等項目，以及依托項目自身（shēn）開展（zhǎn）多元化開發的基礎設施和公用事業項（xiàng）目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會（huì）資本合作。

　　對於特許經營新建(含（hán）改擴建)項目，應參照《支持民營企業參與的（de）特許經營新建（jiàn）(含（hán）改擴建)項目清單》，明（míng）確民營企業持股要求或（huò）參與方式。

　　二、項目收費渠道和方式

　　明確項目收費渠道和方式(含潛在收費渠道和方式（shì）)，說明收費依據，論證收費渠道和（hé）方（fāng）式的（de）合法合規性，評價使用者（zhě）支付意（yì）願、支付能力和收益穩定性，初步分析項目運營成本、項（xiàng）目收費（fèi）情況以及該項目（mù）所屬領域現有（yǒu）的（de）財政運營補貼政策（cè），明確項目是否存在按規定補貼運營情形，明確是否不因采用政（zhèng）府和社會（huì）資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任（rèn），未以任何方式新增地方（fāng）政府隱性債務，確保項目（mù）符合使用者付費要求。項目收費屬於政府定價或指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格（gé）或收費政策;如不屬於政府定價或指導價的，應明確定價機（jī）製和調價機製。

　　三、項（xiàng）目盈利能力分析

　　研（yán）究使用者付費（fèi）收入的穩定性和成長性，在項目全部投資為權益資金的情形下，考察項目全生命周期（qī）的現金流入(含按規定享（xiǎng）有（yǒu）的運營補貼)和流出（chū）情（qíng）況，分別計算基於項目投資現金流量表、特許經（jīng）營者自有資金現金流量表的財務內（nèi）部收益率等盈利能力指標。

　　對於（yú）盈利能力（lì）不足的項目，研究（jiū）分析通過（guò）多種方式提升（shēng）項目總體盈利能力的（de）可行性，主要包括合理確定特許經（jīng）營（yíng）期限、政府在建設期（qī）提供投資支持、依法依規合理調整（zhěng）土地規劃用途（tú）和開（kāi）發強度（dù）、提供與項（xiàng）目合理相關的資源補（bǔ）償等。如需政府投資支持的，應說明政府投資支持的具體方（fāng）式（shì）、額度和時間節點等。必要情況（kuàng）下，應對（duì）盈利能力指標進行敏感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈（yíng）利能力角度分析（xī）是否適合采用特許經營模式（shì）。如采取多種方式後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經營模式。

　　四（sì）、比較優勢分析

　　從項目全生命周期成本、產出或（huò）服務效果、建設運營效率、風險防範控製等方（fāng）麵，對采取特許（xǔ）經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社（shè）會效益等方麵進（jìn）行比較分析，對項目是否適合采用特許經（jīng）營模（mó）式進行（háng）論證。

　　五、參（cān）與意願分析

　　分析說明（míng）社會資本參與（yǔ）意願和（hé）金融機構參（cān）與意願;必要時，可麵向社會資本和金融機構就項目關鍵條件（jiàn）開展市場測試，說明市場測試（shì）結果。

　　六（liù）、合法合規性分析

　　綜合上述分析（xī），說明上述特許經營安（ān）排是否存在違反法律法規、政策文件精（jīng）神的情況，包括但不限於特許經營範圍或產出界定不清，一定區域或期限內的排他性約定缺失，通過可（kě）行性缺口（kǒu）補助、承諾保底收益（yì）率、可用性付費等方式使用財政資金彌補（bǔ）項目建設和運營成本等。涉（shè）及外商投資企業參與的，說明是否符合（hé）外商投（tóu）資管理有關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特（tè）許經營角度（dù），說明采取特許經營模式可能存在的主（zhǔ）要風險。

　　第四部分　特許經營主要內容

　　一、特許經營範圍

　　明確擬采取特許（xǔ）經營模式的項目建（jiàn）設內容、運（yùn）營內容、服務範圍等（děng）要求，以及特許經營者對項目周期各環節的責任。對於盤活存量資產項目，應列明項（xiàng）目資產處置方式和程序等內容，以及項目存量債務處理和職工安置等要求。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營（yíng）模式（shì）的具體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴（kuò）建項（xiàng）目可采用（yòng）ROT方式，存量資產盤活可采用TOT等方式。說明實施方式選擇的主（zhǔ）要依據和考慮。

　　三、特許經營期限和資產權屬

　　明確特許經營期限（xiàn），說（shuō）明特許經營期限確定依據。如將（jiāng）特許經營期限作為招（zhāo）標評定標準，應以最（zuì）終招標（biāo）確定的期限為準。明確特許經（jīng）營期（qī）限內和特許經營到期後的資產權屬情況。

　　四、特許經營主要原則和合作邊界

　　明確使用者付（fù）費定價、調價機製和原（yuán）則，以及期間各類重大變（biàn）更的處理原則等;明確特許經營各階段政府、特許經營者、項目公司的權利、義務和責任等;明確特許經營者或項目公（gōng）司通過加強管理、降低成本、提升效率（lǜ）、積極創新等獲得的額外收益分配原（yuán）則等。

　　五、特許經營者選擇

　　(一)特許經營者基本條件。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表（biǎo）參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國（guó）有控股企業(含其獨資或控股的子公司)不得以任何（hé）方式作為本級政府（fǔ）和社會資本合作新建(含改擴建)項目的投（tóu）標方、聯合投標（biāo）方或項目公司股（gǔ）東;作為政府出資人代表時，原則（zé）上不得在項目公司中控股。

　　(二)特許經（jīng）營者選擇方式。

　　應明確特許（xǔ）經（jīng）營者（zhě）選擇方式。鼓勵優先采（cǎi）用公開招標方式選擇特許經營者;如果不采用公開招（zhāo）標方式，應明確原（yuán）因和依據。

　　(三)特許經營者選擇標準。

　　對特許經營者應具備的條件提出要求（qiú），明確（què）特許經營者應具（jù）備的項目管理經驗、專業運營能力、企（qǐ）業綜合實力、信用狀況等，並將項目運營方案、收費單價、特許經營期限、政府支持條件等作為選擇特許經營者（zhě）的重要評定標準。對特（tè）許經（jīng）營新建(含（hán）改擴建)項目，應按照《支持民營企業參與的特許經營新建(含（hán）改擴建)項（xiàng）目清單》，明確鼓勵優先（xiān）選擇民營企業參與的具體要求。

　　六、交易結構與投（tóu）融資結（jié）構（gòu）

　　(一)交易結構。

　　設計並繪製特許（xǔ）經營（yíng）項目交易結構圖並輔以文字說明，明確項目授權路徑、特許（xǔ）經營者持股比例、合同體係、項目管理結構、資產形成與移交、政府監管結構，說明實施機構、政府方出資人代表（biǎo）(如政府資本金注入)等（děng）推進主體的責任。明確正常運營情形下，特許經營者不得轉讓項目公司股權的最短期限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明（míng）確項目資本金比例、股東出資要求（qiú）、融資方式及限製條件、建設期政府投資支持方式和（hé）預計金額或比（bǐ）例、政府或政府出資（zī）人代表對項（xiàng）目公司（sī）分（fèn）紅的要求、項目公司清算後剩餘收益分配要求等，以及銀行貸款等融資原則等。

　　對盤活存量資產項目，如涉及存量債務，應說明債務人、債務規模、利率、期限、是否（fǒu）需提前還款等情況;如需提前還款，應逐項說明還款（kuǎn）資金來源和具體還款方案。

　　七、監（jiān）督管理和運營評價

　　(一)監督管理。

　　明確實施機構會同有關部門對特許經營項目前期工作、建設實施、日常運營等環節的公共監督要求。明（míng）確項目通過全國投資項目（mù）在線審（shěn）批監管平台向社會公開披露相關信息的內容和要求，以及建設實施階（jiē）段的過程審計和（hé）運營階段的審計。

　　(二)運營（yíng）評價。

　　明確項目實施機構對項目運營情況的監測分析、定期運營評（píng）價安排。應從行業管理角（jiǎo）度提出運營標準、運營效果等評價指標，從協議（yì）執行角度提出履（lǚ）約情況等評價指標，從項目（mù）效果角（jiǎo）度（dù）提出（chū）直接效果、外部影（yǐng）響（xiǎng）、可持續（xù）性等評價指標。如涉及財政資金使（shǐ）用的（de），還應按有關規定提出對財政資金使用的績效評價指標。

　　八、風險管（guǎn）控

　　針對項目全生（shēng）命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的風險因素，提出風險應（yīng）對措施和建議（yì），明確項目實施機構（gòu）、特許經營者、項（xiàng）目公司等方麵風（fēng）險分配（pèi）原則，明確政府承擔的（de）項目風險、政府不承（chéng）擔的項目風險以及政府和特許經營（yíng）者或項目公司共同承擔（dān）的風險。

　　九、政（zhèng）府承諾和保障

　　分析並明確政府對項目前期工作協助、用（yòng）地(用海)和移民搬遷（qiān）安置補償、排他性約定、投資支（zhī）持（chí）、統一規定的運（yùn）營補貼、有關（guān）配套設施（shī）和服務等做出的承諾和保障。明確使用者付費機製下對收入來源、定價和調價、成本監審調查等方麵政策規定的保障，明確（què）對影響項目收益來源的政府（fǔ）特殊要求等（děng）的應對性保障機製（zhì）。

　　十、調整、變更等其他要求

　　明確協議變更和延期、價格調整、補貼調整（zhěng）、項目公司股（gǔ）權變更、政府臨時接管和征（zhēng）用、項目移交或提前退出、履約擔（dān）保、違（wéi）約責（zé）任與爭議解決等要求。